公民查验杂志宣布薛江武文章:检察机关内设部门改革机制查究

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fontSizeSmall BSHARE_POP”> 原标题:促进新时期案管工作高质量发展

近日,最高人民检察院机关刊物《人民检察》今年第5期刊发了安徽省人民检察院检察长薛江武的署名文章——《检察机关内设机构改革探究》。文章从内设机构改革的价值与意义、内在逻辑、改革后运行完善的建议三个方面进行了细致探究,以期对凝聚改革共识、提升改革成效有所裨益。现转发全文,以供参考。

9月20日上午,最高人民检察院2019年领导干部业务讲座第十四讲开课,案件管理办公室主任董桂文围绕新时期案管工作高质量发展主题进行授课。

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董桂文表示,当前和今后一个时期检察机关案管工作的总体思路是坚持“一个定位、两个理念、三个监管、四个服务”,即坚持业务管理枢纽的职能定位,牢固树立“严管厚爱”“双赢多赢共赢”工作理念,加强办案程序监管、办案实体监管、统计数据监管,提高服务领导决策、服务司法办案、服务诉讼参与人、服务人民群众能力。

安徽省人民检察院检察长 薛江武

董桂文认为,案管部门要坚持业务管理枢纽的职能定位,努力做业务工作的“办公室”,促进落实检察长和检委会关于业务工作管理的要求。要改进工作理念,处理好单独管理和业务管理枢纽、监督与服务、严格监管与尊重检察官办案自主权、单向监督与双向协商、案管部门与其他业务部门工作成效的关系,与业务部门共同提升办案质效。要突出主责主业,完善工作机制,强化队伍建设,为“四大检察”全面协调充分发展贡献力量。

检察机关内设机构改革探究

一、内设机构改革的价值与意义

有利于凸显检察机关法律监督的宪法地位

有利于促进检察机关组织体系的合理归位

有利于落实检察机关以办案为核心的工作定位

有利于推动司法责任制改革的落实到位

二、内设机构改革的内在逻辑

总体原则:检察工作规律的遵循

根本目的:有效强化法律监督

精神实质:检察职能的优化整合

三、内设机构改革后运行完善的建议

坚持发挥三个主体作用

不断完善三项运行体系

重点强化三项监督质效

全面夯实三项专业机制

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《人民检察》总第786期

党的十九届三中全会明确提出“推进法院、检察院内设机构改革”,2018年修订的人民检察院组织法第十八条明确规定:“人民检察院根据检察工作需要,设必要的业务机构;检察官员额比较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院。可以设综合业务机构。”这为新一轮内设机构改革指明了方向。最高人民检察院准确把握检察工作新的时代方位和历史坐标,将内设机构改革作为新时代检察工作创新发展的切入点和突破口,加强顶层设计,强力推进改革。此轮机构改革承载着党和人民对检察机关的重托,承载着保障检察事业再创辉煌的历史使命,需要深入研究,以凝聚改革共识,提升改革成效。

内设机构改革的价值与意义

对于新时代下内设机构改革的价值与意义,有必要系统深入梳理,才能充分理解改革、真心认可改革、全力支持改革。

有利于凸显检察机关法律监督的宪法地位

检察权从性质上看,既有司法权的属性,又有行政权的色彩,但最重要的还是法律监督性质,这是检察机关的宪法定位,也是检察权存在的重要基础。办案责任制的落实、监察体制改革后侦查权的剥离,都使得检察权的行政色彩淡化,得以逐步回归其法律监督的本质属性,但仍存在监督资源分散与监督工作不平衡等问题。

一是监督资源分散问题。职务犯罪侦查预防部门转隶后,机构设置带来的监督资源分散的问题仍然存在,影响了法律监督职能履行的效果。如捕诉分离状态下,侦监部门及公诉部门分别将大量精力放在审查批捕和审查起诉工作上,且大多数案件都经侦查监督部门和公诉部门重复审查,导致侦查监督、审判监督及刑事执行监督等工作人力资源短缺严重,只能沦为“附属”。

二是监督工作不平衡问题。2018年7月张军检察长在大检察官研讨班提出检察机关目前存在“三个不平衡”问题,其中刑事检察部门大而不专,职能设置广泛,涉及审查逮捕权、公诉权、侦查活动监督、审判活动监督、刑事执行监督等方方面面,但专业化程度不够;民行检察部门小而不精,民事、行政检察监督相对独立,联系不紧密,放在一部门导致监督的深度不够,力度不大,公益诉讼工作更是附属于其他工作开展,无法适应新形势下民行检察工作发展的需要。通过内设机构改革,将具有相同法律属性、价值目标和运行特征的检察职权归为一类,设定相对应的机构行使具有同一法律属性和特征的检察权能,可以充分激活并整合有限的检察资源,集聚监督力量,从而强化检察机关法律监督职能的履行。

有利于促进检察机关组织体系的合理归位

长期以来,内设机构的设置不够合理,组织体系未能各归其位,使得检察管理模式一定程度上背离了检察规律的基本要求,导致检察管理在推动检察权公正运行中的功能发挥受阻。

从纵向上看,没有关注上下级检察机关之间的差别。原有机构设置更多强调的是上下对齐,僵化地坚持检察一体化的要求,虽有利于上命下从和内部的监督管理,但却造成了基层内设机构过于臃肿,导致组织成本的不合理增加和效率的降低。

从横向来看,没有厘清内设机构之间的关系。首先,从行政部门与业务部门之间的关系上来看,办案业务部门没有得到应有的突出,其次,业务部门与行政部门也存在职能交叉,如作为综合业务部门的法律政策研究部门总体来说应纳入业务部门,但在基层除了承担法律政策研究职能,还同时承担信息编发、新闻宣传、综合文字等多项行政性事务,导致其服务业务的功能难以充分发挥。最后,具体业务部门之间职能不清晰,检察权能边界模糊,资源配置重复、叠加。如,案管部门与控申部门均具有对外接待业务,导致控申部门与案管部门“两个窗口”对外;强制措施的司法审查职能分散于审查批捕、审查起诉、刑事执行检察等多个部门,不利于整体系统地开展监督工作,极大地制约了检察职能的充分全面履行。

通过内设机构改革对检察内部资源进行优化配置,从而构建职能优化、运转高效、专业归口、责任清晰的机构组织体系。

有利于落实检察机关以办案为核心的工作定位

张军检察长指出“给人民群众提供更优质的法治产品、检察产品,核心就是办案,就是以办案为中心。通过办案满足人民群众美好生活需要,根本在于办案的质量和效率。”落实检察机关以执法办案为核心的工作定位,需要完善的内设机构体系提供保障。然而,当前基层内设机构设置多而散,在集聚人力资源落实办案核心上,仍存在一定的问题。

一是行政部门多导致办案力量减少。改革前行政部门庞大而综合管理效率不高,分工过于明细,如一些地方办公室根据财务、计划装备等职能又分为多个部门,政工部门则下设组织人事、宣教、老干部、基层建设指导等,每级部门均设有负责同志及工作人员,导致占用人力资源过多,一些行政部门人员忙闲不均的问题突出。

二是业务部门多导致办案力量减少。从组织成本角度分析,设置一个内设机构必然要确定内设机构的管理人员和辅助管理人员,内设机构多,部门负责人就多,一线办案的力量就相对薄弱。同时,部门多,部门负责人参加院内各种会议就多,从事事务性工作的内勤就越多,重复性劳动就增多,业务部门内的办案力量进一步弱化分散。

三是现有机构设置标准导致办案专业化不够。根据诉讼流程确定业务部门,虽然使得检察官在诉讼程序上只要把握其中一个环节即可,但也导致每个检察官都需全面了解各类案件,做“全科医生”,不利于检察官的专业化建设,不利于专业领域案件的深耕细作。通过机构改革,可以以工作定岗、以案件定岗,建立精简高效的行政部门和业务部门,并细化专业化的办案模式,以专业化推进检察人才队伍建设,最终提升办案的质量和效率。

有利于推动司法责任制改革的落实到位

致力于让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义的司法责任制改革,必须建立在检察官办案主体地位突出、内设机构精简平衡的基础上。随着司法责任制改革的深入推进,现有内设机构存在的问题日益凸显。

一是存在大小失衡问题。按照诉讼流程来确定机构设置,容易导致部门间大小失衡。不同业务部门职能范围大小不同、案件多少不同,导致人员配置情况差别较大,引发司法责任制的运行基础即检察官配置难的问题。既要在一线办案部门重点配置检察官,又要在每个业务部门至少配备一名检察官,往往捉襟见肘。

二是存在忙闲不均问题。部门之间人力资源调配不合理,有的部门案多人少现象严重,有的部门经常无事可做,忙闲不均的问题一直颇受诟病。尤其是司法责任制改革后,检察官的责任越来越大,案件质量评查要求越发严格,而案件越多越忙的部门犯错的可能性越大,容易引发“多做多错,少做少错”的负面情绪,导致在基层院一些检察官不愿意去公诉等案件多责任大的部门。通过完善内设机构设置,可以有效解决大小失衡和忙闲不均问题,实现机构设置基本均衡,有利于司法责任制向纵深推进。

内设机构改革的内在逻辑

高检院在2016年与中编办联合出台《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》的基础上,2018年又先后出台《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》以及《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》,明确全国检察机关内设机构改革的具体方案,推动改革向纵深发展。此轮机构改革的内在逻辑和基本规律,需要系统深入梳理,以展现此轮改革的系统性、整体性、协同性、有效性。

总体原则:检察工作规律的遵循

高检院在2016年与中编办联合出台《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》的基础上,2018年又先后出台《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》以及《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》,明确全国检察机关内设机构改革的具体方案,推动改革向纵深发展。此轮机构改革的内在逻辑和基本规律,需要系统深入梳理,以展现此轮改革的系统性、整体性、协同性、有效性。

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